On ne le dira jamais assez, les dernières élections en Rhénanie-Du-Nord-Westphalie (NRW) sont lourdes de conséquences. Les conclusions immédiates furent celles de l’échec de la politique du gouvernement fédéral quant à la crise grecque ou quant à son indécision sur des thèmes jugés clés par les électeurs. Avec du recul, les répercussions pour la droite allemande ne semblent pas si dramatiques. Une analyse peu surprenante si on prend en compte le rôle de cet organe politique qu’est le Bundesrat. A quoi sert-il ? A qui sert-il ? : Des problématiques essentielles pour comprendre la situation politique de l’Allemagne.
En Rhénanie-Du-Nord-Westphalie, rien n’a encore été joué. Alors qu’une coalition Die Grüne-SPD-Die Linke était encore envisageable il y a quelques jours, la possibilité est désormais écartée. « On ne fricote pas avec l’extrême-gauche » affirme Hannelore Kraft, chef de file du SPD de NRW aux tendances centristes. Alors que les analyses faisant suite aux élections s’apparentaient à un scénario catastrophe pour l’actuelle coalition CDU/FDP à la tête du pays, les nouvelles hypothèses les démentent. Les résultats du vote sont bien liés aux hésitations du gouvernement Merkel à trancher certaines questions. Pourtant, ils ne sont pas si désavantageux, du moins pour le parti de la chancelière. Le changement de majorité au Bundesrat pourrait même favoriser sa politique en laissant de côté certains dossiers dits sensibles et sur lesquels CDU et FDP s’opposent fortement. Depuis les élections un nouveau paysage politique semble se dessiner dont le Bundesrat se fera le miroir.
Un organe essentiel au fédéralisme :
Dans le système allemand, la chambre haute est constituée par le Bundesrat (le Conseil Fédéral) dans lequel siègent les représentants des seize Länder. Ce parlement dispose de soixante-neuf voix répartis selon le nombre d’habitants de chaque Land, les plus petits ayant trois voix tandis que les plus grands comme la Bavière ou la Rhénanie-Du-Nord-Westphalie en disposent de six. En définitive, siègent au Bundesrat autant de membres du gouvernement du Land que celui-ci dispose de voix. Les élus des régions occupent une place clé dans le système politique allemand puisque la particularité de ce-dernier est de faire participer directement les états membres aux prises de décisions de l’Etat fédéral. Ce Sénat à l’allemande est donc une exception dans l’univers du fédéralisme de par l’histoire même du pays. Les états fédérés ont toujours eu leur mot à dire que ce soit du temps du Deutsche Bund (la Confédération Germanique) de 1815 à 1866 ou encore lorsque les Princes Electeurs choisissaient leur souverain à l’époque du Saint-Empire-Romain-Germanique. Tous ont eu pour fonction de représenter les intérêts des Länder au niveau fédéral. Le Bundesrat a aussi en charge la défense de ses intérêts à une échelle européenne, exerce une responsabilité globale vis-à-vis de la République Fédérale et possède un pouvoir législatif important. Son rôle est donc capital surtout si on prend en compte le droit de veto dont il peut user pour s’opposer à certains projets de loi.
Des principes de vote aux blocages politiques :
Au cours de certaines procédures, le Bundesrat possède un poids politique fort. C’est le cas des Zustimmungsgesetz (les lois d’approbation). Ces projets de lois représentent environ ½ des lois fédérales. Elles concernent en priorité les modifications de la Loi Fédérale, la politique financière et budgétaire, la mise en cause de l’autonomie organisationnelle et administrative des Länder et les transferts de souveraineté à l’Union Européenne. Pour que soient adoptés ces projets de loi, le consentement de la Chambre supérieure est nécessaire. Pour les autres lois dites de réclamation (Einspruchsgesetz), elle ne dispose que d’un veto suspensif. Cette possibilité d’émettre des vetos est cependant essentielle pour les partis à la tête de l’Allemagne pour qui une majorité au Bundestag et au Bundesrat est la garantie de pouvoir conduire leur politique. Avant les élections en NRW, la CDU et le FDP étaient à la tête de sept Länder dont les quatre plus puissants (Bavière, NRW, Baden-Wurtenberg et…). Sur les soixante-neuf voix du sénat, trente-sept étaient favorables à la majorité au pouvoir. Une aubaine ? Pas si sûr, surtout si l’on considère les modalités de vote au sein du Conseil Fédéral. Quelque soit le nombre de voix dont dispose un Land il est nécessaire que toutes celles-ci s’expriment de manière uniforme. Par exemple, lorsqu’en 2002 le ministre président du Brandebourg (SPD) s’était prononcé en faveur d’une loi sur le rapprochement familial et que son représentant au Bundesrat (CDU) avait prononcé un non, ce fut le tôlé général. Alors que CDU et FDP se déchirent sur des thèmes tels que la réforme fiscale ou celle de l’assurance maladie, la récente éviction des libéraux de la coalition à la tête de la Rhénanie-Du-Nord-Westphalie se présente comme un heureux hasard pour le parti de la Chancelière. Autre particularité liée au vote, l’abstention qui n’est pas considérée comme un vote nul, mais bien comme un vote négatif. Les Länder dirigés par une « Grande Coalition CDU/SPD » ou par une association CDU/Die Grüne comme Hambourg ont dès lors un rôle déterminant très éloigné de la neutralité. Ces Länder se prononcent contre un projet de loi dans les cas où le consentement du Bundesrat est obligatoire et pour lorsqu’il est non-obligatoire.
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Le Bundesrat, dans la Leipziger Strasse
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Le poids de la tradition en question :
Le veto absolu de la Chambre Haute ne ravie pas tout le monde. Au contraire, certains le considèrent comme trop étendu et excessif. En cas de veto et donc de rejet du projet de loi, c’est la vie politique qui se retrouve paralysée. C’est ce que craignait la coalition CDU/FDP au pouvoir en perdant les élections en NRW. Le blocage politique est de taille car le Bundesrat ne peut pas être dissolu. Critiqué, ce poids politique a été au cœur de la réforme du système en 2006. Désormais, seulement un tiers des lois nécessitent l’aval du Bundesrat contre 60% auparavant. Une telle modification n’a pu être réalisable qu’en échange d’une extension des pouvoirs des Länder dans certains domaines. Une certitude quant au renouveau du Bundesrat est la perte de la majorité pour l’actuelle coalition. En raison du faible score des libéraux, les projets qui tenaient à cœur le parti de Guido Westerwelle ont été remisés. Néanmoins, la République Fédérale d’Allemagne n’en devient pas ingouvernable. Si Merkel a repoussé aux prochaines échéances législatives la baisse des impôts elle n’en est pas moins satisfaite car le sujet est sensible et après les fortes critiques de sa gestion de la crise grecque, de tels dossiers sont à éviter. Si le gouvernement fédéral a perdu la majorité au Bundesrat, force est de constater qu’il s’agit plutôt d’un retour à la normale. Un bref regard sur l’histoire de la République Fédérale nous indique qu’hormis sous Adenauer, entre 1953 et 1957, les gouvernants ont toujours dû composer avec des majorités différentes. Cette constante dans la vie politique allemande s’explique par la vision de la population de refuser le pouvoir à une seule autorité. Les allemands ont l’amour des coalitions et la haine du pouvoir centralisé. Pour beaucoup, celles-ci sont synonymes de consensus et les lois qui en résultent sont assurées de bénéficier d’un large assentiment.
Le gouvernement Merkel n’est pas dans une situation désespérée, il devra désormais se montrer plus souple et s’adapter aux nouveaux défis. Ces échecs sont d’autant plus à nuancer qu’aucune autre échéance électorale ne se profile avant fin 2010. D’ici là, le gouvernement aura peut être redressé la barre.
Mathilde Frézouls
21/05/10
imprimer 21.05.2013
